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郭玉清:新时代地方政府债务治理的制度优势
发布者:网站管理员 发布时间:2020-10-21

分税制改革后,中国地方政府债务治理以工具创新、行政动员、信贷配置为典型特征,整体形成以经济建设为中心的“激励导向型”治理模式。债务融资激励成为诠释“中国奇迹”不可或缺的理论内容。

中国特色社会主义进入新时代后,经济从高速增长转为高质量发展,地方政府债务治理的内涵随之发生深刻变化,逐步向人民中心、绩效导向的新型治理模式稳步转型。基于和谐、共享、协同的新型治理理念,中国将继续依托自身制度优势引领新时代地方政府债务治理,保持供给侧结构性改革的战略定力,确保经济高质量、可持续发展。

一、地方政府债务治理的历史导向

地方政府债务治理源于1994年分税制改革。分税制改革在纵向分权框架中植入“财权上移、事权下放”的制度安排,保障事关发展全局的战略性公共品供给,为区域协调发展提供财力支持。但纵向失衡的分权框架导致地方财政收支错配,进而通过省以下制度设计的示范延伸效应,使基层政府面临严峻征收压力。为缓解地方财政收支困境、引导地方政府积极投身经济建设,中国发展出“激励导向型”的传统债务治理模式,有效保障了经济高速增长阶段的公共投资力度。

具体来说,“激励导向型”债务治理模式主要通过设立地方融资平台公司,为地方政府“搞建设、谋发展”拓宽表外财力筹措渠道。与西方国家不同,融资平台负责人主要从本地党政机关后备干部中选调,而非从职业经理人中聘任,这使中国地方政府的融资工具创新更加具备制度内生的行政动员能力。

为鼓励平台公司筹措建设资金,中国进一步将竞争机制引入分权框架,主要由融资能力和经济业绩决定地方官员的政治晋升前景。以政绩竞争驱动举债竞争,成为传统债务治理模式的典型制度特征。各级地方政府基于发展战略共识,竞相通过平台公司获取信贷资源,聚力支持市政项目建设。融资平台借贷突破了高速增长阶段的基建瓶颈制约,积累了大量有中长期回报潜力的公共资产,使中国相对其他新兴市场国家拥有了适度超前且配套完善的基础设施。

工具创新、行政动员、信贷配置三位一体,塑造了“激励导向型”的大国债务治理模式。从治理效能视角观察,“激励导向型”治理模式使中国成为以公共投资为标识的发展中大国,能够有效集中社会闲置资源,实现基建设施成本的跨期分摊和代际公平。基础设施建设促进了劳动、资本等生产要素的跨区域流动,市场资源配置效率不断提升。在制度优势引领下,“激励导向型”治理模式不仅为区域互联互通创造条件,更在金融危机冲击期间提供了反周期操作空间,从需求端维系了发展中大国的经济高速增长。在分权治理框架中的债务融资激励,成为诠释“中国奇迹”不可或缺的理论内容。

二、地方政府债务治理的制度转换

激励与约束从来都是制度设计的两面。在肯定传统模式历史贡献的同时,也要清醒认识到,“激励导向型”治理模式毕竟长期未将地方政府举债融资纳入预算监管,隐含着预算软约束诱发的道德风险和错配扭曲。具体来说,错配扭曲凸显在时、空两个维度。

首先,在时间维度上,由于地方官员在特定辖区内的任职期限与表外借贷的偿债期限未必重叠,期限错配使得地方官员大量举借任期内表外债务,以期提高政治晋升概率。其次,在空间维度上,由于“激励导向型”治理模式隐含着政府间信用背书,距离东部海岸线越远的内陆省份,往往具有越强烈的举债融资偏好。

针对传统治理模式隐含的双重错配扭曲,中国特色社会主义进入新时代后,中央明确剥离了地方平台公司的政府融资职能,以“不救助”原则取缔政府间信用背书,通过新《预算法》赋予各省(市、自治区)表内发债融资权。将地方政府债务纳入限额预算管理,意义有三。一是破除数据掣肘,推进财政透明化,遏制债务规模无序扩张;二是规范举债行为,避免债务融资过度集中;三是革新发展理念,将融资风险和投资绩效纳入新型政绩考评体系。

密集出台的监管措施表明,随着中国经济从高速增长转为高质量发展,地方政府债务治理将顺势从经济中心、激励导向的传统治理模式转型为人民中心、绩效导向的新型治理模式。治理导向转换进一步彰显了社会主义大国的制度优势。在转型过程中,中国有步骤地推进地方政府自行发债试点扩容,有效维系了经济安全和社会稳定。以人民为中心推进治理转型,充分发挥政府间组织、动员、协调能力,成为中国稳增长和防风险双赢攻坚的重要经验,具有新兴市场国家应对危机冲击的世界意义。

三、地方政府债务治理的内涵

深刻把握新时代地方政府债务治理的战略内涵,为“绩效导向型”治理模式提供决策依据。以人民为中心的新时代地方政府债务治理,核心要义体现为“和谐、民生、共享、协同”。

第一,和谐治理旨在兼顾经济激励与风险控制,不仅重视以债务融资弥补发展短板和矫正配置扭曲,更注重牢固树立底线思维,打好重大风险防御攻坚战,保障经济安全与社会稳定。这就要求一方面坚持“开前门”,引导债务资金跟着项目走,保障项目收益与融资的平衡。另一方面着力“关后门”,严禁地方政府通过违法违规渠道衍生泛化表外债务,冲击财政金融运行安全。

第二,民生治理强调优化债务投资结构,从旧基建倚重的公共资本积累,向人力资本、科技资本、生态资本领域拓展。其中,卫生教育事业等民生工程建设,提升劳动者健康素养和知识技能;数字转型、智能升级等新基建投资,培养增长新动能,创造就业新机遇;环境整治、生态修复等专项规划,促进节能减排和清洁生产,增进民生福祉。债务投资领域的战略性拓展,彰显“以人为本”的新发展理念,促进政府举债与经济发展的良性循环。

第三,共享治理将发挥社会主义“全国一盘棋”的制度优势,通过垂直互动决策推进全国区域一体化建设,实现各地区包容共享发展。在分权治理架构中,中央政府遴选国债投资项目,引导地方政府将债务融资配置到重大民生工程、区域增长极协同发展、全产业链布局等领域。地方政府基于资源禀赋、民生需求、财力状况,建立债务投资项目的甄别和退出机制,探索区域一体化发展的制度体系和路径模式,逐步实现区域互联互通基础上的发展趋同。

第四,协同治理要求打破部门、机构、学科藩篱,在政、企、学界凝聚智慧,发挥政策合力。针对债务风险在实体部门的传导转嫁,财政、金融机构应强化管理协同,增加宏观政策调节效力。随着预算透明度的有序提升,贯穿省以下地方政府的大数据监测平台将推进债务风险的分级联动管理;科研院所、评级机构、高校智库展开独立测评,进一步拓展社会监督视野,助推绩效问责机制落地。

近年来,地方政府举债融资完成“破冰之举”,全面放开了各省(市、自治区)的发债融资权。为适应实体经济从高速增长向高质量发展阶段的转型,地方政府债务治理逐步走向规范化、透明化、制度化。以社会主义制度优势引领新时代地方政府债务治理,既是深化供给侧结构性改革、继续释放深水区改革红利的现实需求,更是完善政府间分权治理框架、推进国家治理体系与治理能力现代化的应有之义。



来源:中国学派公众号

文章来源:《中国社会科学报》



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